El Pacto Verde de la Unión Europea en el Contexto de la IRA y el Escenario Político
Autor(es) G. Gilberti, S. Habib, I. Martins
La lucha contra el cambio climático comenzó a plantearse en todo el mundo en los años 90. Desde ese momento, la Unión Europea (UE) ha tenido un rol de liderazgo y se ha convertido en pionera en la implementación de políticas climáticas, como el Esquema de Comercio de Emisiones, que ha ayudado a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero en más de un cuarto con respecto a los niveles de 1990 [1]. En los últimos meses de 2019, la UE presentó el Pacto Verde, un grupo de iniciativas políticas diseñadas para llevar a Europa más cerca de ser el primer continente sin emisiones de carbono para el año 2050. Como parte de este objetivo, la Comisión Europea (CE) se comprometió a reducir las emisiones de gases de efecto invernadero de los países de la UE al menos en 55 % para el 2030. [2].
El Pacto Verde incluye la revisión de varias directivas y regulaciones europeas (como la Directiva sobre Fuentes de Energía Renovables, el Reglamento Revisado sobre las Redes Transeuropeas de Energía (RTE-E), etc.). Para lograr estas metas ambiciosas, el Plan de Inversión del Pacto Verde propone un financiamiento de €1 billón a diez años [3].
Si bien la UE ha sido un referente en la acción contra el cambio climático desde el inicio, los Estados Unidos han aplicado diversos enfoques a lo largo de los años. Al comienzo, el foco estaba puesto en la acción voluntaria, pero Estados Unidos comenzó a aprobar regulaciones federales en los años 2000, aunque demostró realmente su compromiso recién en 2015, con la firma del Acuerdo de París. Luego, ocurrieron dos cosas significativas: Estados Unidos se retiró del Acuerdo de París en 2016 y volvió a unirse a él en 2021. En agosto de 2022, el presidente Biden aprobó la Ley de Reducción de la Inflación (IRA, por sus siglas en inglés) de Estados Unidos. Impulsada por la creciente presión por lograr una reducción del 50 % en las emisiones de gases de efecto invernadero para el 2030 (con respecto a los niveles de 2005), la IRA busca fomentar la economía de la energía limpia mediante múltiples vías en todas las industrias. Estas vías incluyen incentivos corporativos y para los consumidores, subvenciones y préstamos para los sectores de energía, fabricación, medioambiente, transporte (incluidos los vehículos eléctricos), agricultura y agua [4].
Se estima que, en un período de diez (10) años, se distribuirán cerca de 370 mil millones de dólares gracias a los incentivos de la IRA, con los que Estados Unidos busca estimular sus capacidades internas de fabricación, fomentar la adquisición de equipamiento clave de fuentes nacionales o socios de libre comercio, y motivar el desarrollo de la próxima generación de tecnologías de reducción de emisiones y energía limpia, desde la investigación y el desarrollo hasta la comercialización.[5] Además, la IRA estableció políticas claras mediante un esquema simplificado de programas de incentivo en distintos formatos. La Figura 1 a continuación indica cómo se distribuirán los 370 mil millones de dólares entre los distintos tipos de iniciativas.
Generar un gráfico así para el Pacto Verde sería casi imposible, dada la complejidad de los programas bajo su órbita y la falta de claridad sobre cómo algunos de los programas anunciados cumplirán sus objetivos.
Unos meses después de que se aprobara la IRA, ya se podían observar resultados. Se notó una gran expectativa de la industria de energías renovables en torno a las inversiones directas en Estados Unidos. Las empresas privadas anunciaron al menos 64 mil millones de inversiones nuevas en más de 130 proyectos nuevos de energía limpia, que se espera que generen más de 53.000 puestos de trabajo nuevos.[6,7]
También hubo muchas reacciones externas a la IRA. La UE respondió inmediatamente, creando una comisión para debatir los impactos de esta ley en su economía y persuadir a Estados Unidos de desistir de las medidas proteccionistas específicas que promovían una filosofía de "comprar estadounidense". Es difícil predecir si el reclamo resultará efectivo, pero no hay ninguna duda de que la IRA ha sacudido el posicionamiento de la UE y que ha planteado la pregunta de cómo responderá el bloque.
La expectativa es que Estados Unidos siga desarrollando su industria verde, al menos durante el resto del mandato de Biden, y probablemente hasta que venzan los créditos impositivos, en 10 años. De esta forma, Estados Unidos seguirá teniendo un gran impacto sobre el cambio climático y la economía global en los años venideros. Las otras potencias económicas deberán generar respuestas calculadas para adaptarse a ese impacto relacionado con Estados Unidos y su programa de la IRA, que se resume brevemente en la Tabla 1.
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A pesar de estar bien posicionada para liderar la carrera por la energía verde, Europa actualmente se enfrenta a la amenaza de Estados Unidos con la IRA Al mismo tiempo, la crisis energética -generada principalmente por la guerra entre Rusia y Ucrania y la dependencia europea del gas natural ruso- está haciendo que Estados Unidos pase de ser un socio a un poderoso proveedor de la UE, en particular en el sector de la energía. [8]
Los estados miembro de la UE cuentan con las herramientas para equilibrar los tantos, pero todavía no han podido utilizarlas. El Pacto Verde se creó cuando Trump estaba en la Casa Blanca, mucho antes de que la IRA fuera siquiera considerada. Sin embargo, la falta de unión en la toma de decisiones por parte de los estados miembro, las características del programa y las regulaciones multijurisdiccionales han disminuido su atractivo para la industria. Aunque se adoptaron una variedad de políticas descentralizadas, ninguna tiene el alcance trascendental de la IRA.
Ya es tiempo de que Europa dé una respuesta, que puede vislumbrarse en el lanzamiento del Plan Industrial del Pacto Verde, el cual promete un marco regulatorio más imple y reutiliza el Marco Temporal de Crisis para la Ayuda Estatal para que los estados miembros aceleren el acceso a los fondos y a las manufacturas para proyectos estratégicos de energía renovable y descarbonización.[9]
En resumen, el Pacto Verde es un programa sólido que necesitará algunos ajustes para hacer a la UE más atractiva para las empresas que quieran acercarse a la economía verde en las próximas décadas. La Tabla 2 a continuación destaca algunas de las características esenciales del programa del Pacto Verde.
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Fortalezas |
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El camino a seguir en Europa
Tanto el Pacto Verde de la UE como la IRA se enfocan en lograr objetivos de reducción de emisiones de carbono, y también en aumentar la competitividad de sus industrias.[10] En ese sentido, la IRA ha demostrado ser más atractiva para los participantes de la industria, al fomentar incentivos del lado de los proveedores con créditos impositivos, mientras que la UE se enfocó en brindar subsidios para estimular la demanda, dándole a la industria incentivos solo en forma indirecta, al menos hasta el lanzamiento reciente del Plan Industrial del Pacto Verde. Estos incentivos estuvieron más enfocados en reducir los precios, en vez de reducir el costo de producción.[11]
La UE debe enfocarse en fortalecer su autonomía y sus capacidades tecnológicas, y adaptar sus políticas para consolidar sus iniciativas en torno al cambio climático. Asimismo, con la IRA del otro lado del Atlántico, surgen nuevos desafíos como resultado de la competencia, tanto por recursos como por la porción del mercado, las medidas proteccionistas y la inestabilidad causada por el conflicto entre Rusia y Ucrania en la matriz económica y energética del continente.
En este contexto, Europa puede modificar partes estratégicas clave de su programa sin comprometer los objetivos fundamentales el Pacto Verde ni los logros que se persiguen. Estas acciones sugeridas, que se presentan como un rumbo hacia el futuro para Europa, se basan en uno de estos objetivos, o en una combinación de ellos:
- Acelerar la transición de Europa hacia la energía verde
- Reducir la dependencia de países extranjeros
- Lograr un grado más alto de industrialización interna
Enfocarse en el hidrógeno: tema de análisis
Incluso con un cambio en pos de la producción de electricidad verde, Europa sigue dependiendo del uso directo de gas natural para muchas aplicaciones, como la calefacción doméstica y el uso industrial, como se muestra en la Figura 2.
El desarrollo de infraestructura para permitir la sustitución del gas natural por hidrógeno verde será esencial para reducir la dependencia de la UE de importaciones. Este tipo de iniciativas recibirán subsidios de los gobiernos europeos para ayudar a acelerar la transformación. Actualmente, el bloque piensa subsidiar proyectos mediante el cobro de una prima por hidrógeno producido. Se realizarán subastas para otorgar una prima fija a los productores por kilogramo de hidrógeno por hasta 10 años. La primera subasta de 2023 ofrecería cerca de 800 millones de euros en incentivos. Además, hay fondos disponibles a través de programas como el Mecanismo Conectar Europa y el Fondo de Innovación, que podrían cubrir hasta el 50 % del gasto de capital de nuevos proyectos de hidrógeno.
La IRA tiene un esquema simple de créditos impositivos, con valores predefinidos por kilogramo de H2. Los créditos varían de acuerdo con la cantidad de emisiones requeridas para producir el hidrógeno, pero el máximo es de 3 USD/kg de hidrógeno.
Se espera un impacto similar de ambas políticas: la falta de un valor de prima predefinido en el plan de la UE manifiesta lo complejo que es para las empresas saber exactamente lo que pueden obtener como incentivo, no solo para la producción de hidrógeno sino para todas las actividades abarcadas por el Pacto Verde. Dividir el beneficio de las primas en varias subastas causará algo de variabilidad en el mercado. Esto podría desalentar la participación de productores más pequeños y haría que haya incentivos más altos en las primeras subastas, cuando la competencia sea más intensa.
Por otra parte, en comparación con los créditos impositivos, es un incentivo más fácil de pagar y controlar. Cuando se lo combina con el apoyo al gasto de capital, producir hidrógeno puede volverse mucho más atractivo para la industria europea en el futuro cercano, si los recientes planes del Pacto Verde finalmente se hacen realidad.
Conectividad entre estados: tema de análisis
La carrera para lograr las cero emisiones netas, si no se la planifica bien, puede aumentar la brecha entre los estados ricos y pobres, e incluso entre los estados contaminantes y aquellos que no contaminan. Si consideramos a todo el bloque de la UE o a los Estados Unidos como una federación, es necesaria cierta conectividad interna para garantizar que la energía verde se distribuya bien en todas sus formas. Asimismo, dentro de estas iniciativas, será necesaria la conexión con granjas eólicas en alta mar para poder explorar el potencial de esta fuente de energía. Las inversiones en infraestructura necesarias también forman parte de un esquema de financiación e incentivos dentro de la IRA y del Pacto Verde. Como un ejemplo claro, LionLink, una obra anunciada recientemente, conectará hasta dos gigavatios de energía eólica generada en alta mar con los sistemas de electricidad británico y neerlandés, y será el proyecto más grande de su tipo cuando comience a operar en los primeros meses del 2030. [13] Los Estados Unidos establecieron tres programas dentro de la IRA que cubren la infraestructura requerida para la conectividad entre estados. Para la energía eólica generada en alta mar, hay 100 millones disponibles para la planificación, el modelado, en análisis y el desarrollo de mecanismos de transmisión interregional. Como parte de los 9,7 mil millones para el Departamento de Agricultura de Estados Unidos (USDA, por sus siglas en inglés), se incluyen mejoras en los sistemas de generación y transmisión de energía eléctrica, con préstamos disponibles. Finalmente, hay 760 millones disponibles en subsidios para distribuir hasta 2026 para promover la instalación de líneas de transmisión de energía eléctrica interestatales.
En la UE, el programa regulatorio para el desarrollo de una red entre estados y en alta mar se denomina Redes Transeuropeas de Energía. Este programa ya ha establecido varios corredores que se considerarán para su desarrollo. Nuevamente, la cantidad total de fondos que se destinarán para estos corredores de red es menos clara que en la IRA, pero si un proyecto se desarrolla dentro de alguno de estos corredores, es probable que sea fácil obtener un incentivo. Estos son algunos ejemplos de proyectos actuales que se están financiando a través de estos programas:
Interconector ELMED, que recibió € 307,6 millones para un proyecto de transmisión de electricidad que respaldará la construcción de la primera interconexión entre Italia y Túnez mediante un cable submarino de alto voltaje de corriente directa.
GreenSwitch, que es un proyecto transfronterizo de red de electricidad inteligente entre Austria, Croacia y Eslovenia que recibió € 73,1 millones en fondos para inversión.
En general, los incentivos para la conectividad entre estados se enfocan menos directamente en el sector privado de la industria. Sin embargo, las empresas privadas también se beneficiarán al asociarse con entes públicos para desarrollar infraestructura.
Conclusiones
En general, tanto el Pacto Verde de la UE como la IRA son programas integrales que cubren una amplia variedad de iniciativas sustentables y tienen un gran potencial para cumplir con sus objetivos de reducir las emisiones de carbono y fomentar el desarrollo básico de manufacturas a nivel interno dentro de sus regiones. Desde el punto de vista de Europa, las principales diferencias entre los dos son que la IRA ofrece créditos impositivos y promueve la oferta, en vez de la demanda; la naturaleza relativamente menos compleja de la IRA (que puede ahorrar meses o años de burocracia y atraer negocios más rápido), y el aspecto proteccionista de la IRA. Este último está orientado a China, pero afecta a los países de Europa y hay preocupaciones sobre la falta de acceso para las empresas de la UE al mercado de estadounidense y un potencial éxodo industrial hacia el competidor norteamericano. Esta preocupación aumenta a medida que la dependencia del suministro de gas natural se traslada de Rusia a Estados Unidos y otros países, lo cual perjudicará aún más el equilibrio comercial entre Europa y Estados Unidos.
La IRA ha generado inquietud en los países europeos debido a sus características proteccionistas. Dicho esto, Europa debe responder enfocándose en hacer algunos cambios específicos a las regulaciones internas de la UE sin comprometer su cadena de suministro de recursos críticos que provienen de otros países. Estos cambios deben incluir una simplificación de la burocracia en el bloque y a nivel de los estados miembro, una unificación de los mecanismos de acceso a los fondos, una reducción de la complejidad de implementación y de los plazos, y la promoción de algún tipo de incentivo tributario.
¿Cuáles serán los beneficios y desafíos que tendrán las diferentes partes de la cadena de valor en el contexto del Pacto Verde de la UE?
Las empresas que operan en la cadena de valor de la energía tendrán que seguir adaptándose a un escenario político dinámico. Habrá muchas oportunidades para las empresas que logren entender que el futuro en Europa es la energía renovable. El Pacto Verde financiará agresivamente la demanda y promete estimular la oferta con fondos y primas.
Por otro lado, los impuestos seguirán siendo una carga significativa a largo plazo, a menos que haya un cambio en el enfoque de la UE para los incentivos y créditos tributarios. Además, debido al aumento de los costos de capital en este continente, las empresas tendrán que aceptar una potencial prolongación en el retorno de la inversión, aunque los costos podrían transferirse a los consumidores y al gobierno con el esquema de incentivos.
La competencia con Estados Unidos se percibe como una amenaza a la UE y es probable que genera una respuesta proteccionista de pequeña escala de los estados miembro. A largo plazo, las partes interesadas europeas también deberán competir con los productos chinos, o reemplazarlos. Las empresas que deseen prosperar en el mercado europeo deberán estar preparadas para construir cadenas de suministro locales, producir en el continente y aprovechar su presencia como una ventaja competitiva.
Hatch puede contribuir al logro de los objetivos del Pacto Verde de la UE
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Referencias (en inglés)
- EU agrees to COP27 compromise to keep Paris Agreement alive (europa.eu)
- A European Green Deal (europa.eu), European Green Deal Policy Guide - KPMG Global
- The EU Green Deal explained | Canada | Global law firm | Norton Rose Fulbright
- The-inflation-reduction-act-heres-whats-in-it_final.pdf (mckinsey.com)
- Inflation-Reduction-Act-Guidebook.pdf (whitehouse.gov)
- Six months in, the Inflation Reduction Act is already unleashing clean energy’s potential | The Hill
- How the Inflation Reduction Act is impacting green job creation | World Economic Forum (weforum.org)
- Impact of Russia's invasion of Ukraine on the markets: EU response - Consilium (europa.eu)
- https://ec.europa.eu/commission/presscorner/detail/en/ip_23_513
- IRA vs RepowerEU: the great divergence | Library (natixis.com)
- ‘We like the IRA’: European firms lured by simplicity of US green subsidies – EURACTIV.com
- U.S. Energy Information Administration - EIA - Independent Statistics and Analysis
- National Grid and TenneT collaborate on proposed first-of-a-kind Anglo-Dutch electricity link | National Grid Group
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